在農(nóng)發(fā)行的改革方案批復(fù)中，最重要的一條便是“過(guò)對(duì)政策性業(yè)務(wù)和自營(yíng)性業(yè)務(wù)實(shí)施分賬管理、分類(lèi)核算，明確責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制”。對(duì)國(guó)開(kāi)行和進(jìn)出口銀行的要求也是“合理界定業(yè)務(wù)范圍”。厘清政策性銀行業(yè)務(wù)的邊界至關(guān)重要。

    定位“搖擺”數(shù)年后，政策性銀行的改革“破題”。4月12日消息顯示，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意了國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家銀行的改革方案。

    此次“頂層設(shè)計(jì)”方案明確的是，三家銀行均不再進(jìn)行商業(yè)化改革。按照“一行一策”的原則，根據(jù)三家銀行業(yè)務(wù)領(lǐng)域和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不同，提出了差異化的改革方案。

    根據(jù)官方表述，農(nóng)發(fā)行和進(jìn)出口銀行仍是堅(jiān)定“政策性銀行”定位，其中農(nóng)發(fā)行改革“要堅(jiān)持以政策性業(yè)務(wù)為主體”，進(jìn)出口銀行改革“要強(qiáng)化政策性職能定位”。而國(guó)開(kāi)行定位于“開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)”，與其他兩家不同的是“市場(chǎng)運(yùn)作、保本微利”。

    “過(guò)去的十多年發(fā)展中，我國(guó)政策性金融體系的框架和發(fā)展思路不是更清晰了，而是更模糊了，更令人惶惑了。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所前所長(zhǎng)賈康曾在2013年撰文中表述。

    對(duì)于此次國(guó)務(wù)院批復(fù)的三家銀行的改革意見(jiàn)，賈康于4月13日接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪(fǎng)時(shí)表示：“盡管目前政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)的邊際還不是很清晰，但是從概念的定位和發(fā)展的取向上，我認(rèn)為是對(duì)的。”

    改革再出發(fā)：開(kāi)發(fā)性、政策性金融并立

    這三家政策性銀行成立于1994年，在為“兩基一支”(基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)建設(shè)、支柱產(chǎn)業(yè))建設(shè)、機(jī)電產(chǎn)品和成套設(shè)備出口、糧棉油收購(gòu)等提供金融服務(wù)，支持實(shí)體企業(yè)“走出去”，服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。

    不過(guò)二十多年來(lái)，關(guān)于政策性銀行的職能定位、業(yè)務(wù)邊界、改革方案等的爭(zhēng)議卻一直存在。其中較為典型是國(guó)開(kāi)行，該行于2008年由政策性金融機(jī)構(gòu)向商業(yè)化轉(zhuǎn)型，此后也在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、棚戶(hù)區(qū)改造等方面發(fā)揮了重要作用，但其定位一直較為模糊，本次方案中國(guó)“開(kāi)發(fā)性金融”的定位無(wú)疑是宣告開(kāi)行的“回歸”。

    在社科院金融研究所銀行研究室主任曾剛看來(lái)，政策性銀行是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史產(chǎn)物，一開(kāi)始的時(shí)候，并沒(méi)有一個(gè)明確的定位和框架，而之后業(yè)務(wù)重心的變化是一個(gè)動(dòng)態(tài)化的過(guò)程。

    國(guó)開(kāi)行董事長(zhǎng)胡懷邦也在該行4月13日召開(kāi)的會(huì)議上表示，該行將圍繞國(guó)家戰(zhàn)略，集中發(fā)力支持棚改、鐵路、水利、扶貧、“一帶一路”、城鎮(zhèn)化建設(shè)等領(lǐng)域。

    賈康認(rèn)為，此次國(guó)務(wù)院批復(fù)三大政策性銀行的改革方案，重新肯定了政策性金融，并且在概念上提出了開(kāi)發(fā)性金融和政策性金融的并立。

    “在理論框架中，開(kāi)發(fā)性金融是歸于政策性金融的一翼。大體來(lái)說(shuō)，按照政策性金融和商業(yè)性金融來(lái)劃分，開(kāi)發(fā)性金融不可能劃入商業(yè)性金融中。”賈康認(rèn)為開(kāi)發(fā)性金融的本質(zhì)還是政策性金融業(yè)務(wù)。

    而此前，農(nóng)發(fā)行和進(jìn)出口銀行卻一直并未在改革中有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。4月13日，進(jìn)出口銀行表示，該行董事長(zhǎng)胡曉煉當(dāng)日主持召開(kāi)了專(zhuān)題會(huì)議，安排部署全力落實(shí)好改革方案。為此，該行還專(zhuān)門(mén)成立改革工作辦公室，胡曉煉任主任，行長(zhǎng)劉連舸任副主任，全面統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、組織和推進(jìn)改革工作。

    該行稱(chēng)，“當(dāng)前，進(jìn)出口銀行面臨的內(nèi)外部環(huán)境和肩負(fù)的職責(zé)任務(wù)都發(fā)生了明顯變化。這次改革，將使制約進(jìn)出口銀行業(yè)務(wù)發(fā)展和政策性功能發(fā)揮的一些體制機(jī)制障礙得到解決，為規(guī)范進(jìn)出口銀行治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建現(xiàn)代化的政策性銀行經(jīng)營(yíng)管理體系，增強(qiáng)進(jìn)出口銀行的政策性金融服務(wù)能力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力和可持續(xù)發(fā)展能力，提供重要契機(jī)”。

    胡曉煉表示，要主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，抓住“一帶一路”等戰(zhàn)略帶來(lái)的重大業(yè)務(wù)發(fā)展機(jī)遇，在有效控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下加快業(yè)務(wù)創(chuàng)新發(fā)展。

    政策性與經(jīng)營(yíng)性的邊界

    在農(nóng)發(fā)行的改革方案批復(fù)中，最重要的一條便是“對(duì)政策性業(yè)務(wù)和自營(yíng)性業(yè)務(wù)實(shí)施分賬管理、分類(lèi)核算，明確責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制”。對(duì)國(guó)開(kāi)行和進(jìn)出口銀行的要求也是“合理界定業(yè)務(wù)范圍”

    厘清政策性銀行業(yè)務(wù)的邊界至關(guān)重要。中投公司副總經(jīng)理謝平也曾在公開(kāi)場(chǎng)合表示，政策性銀行的狀況用一句話(huà)來(lái)概括就是商業(yè)性業(yè)務(wù)也做，政策性業(yè)務(wù)也做。而且兩類(lèi)業(yè)務(wù)邊界不清，混合經(jīng)營(yíng)，混合核算，造成政策性銀行定位不清，決策機(jī)制、考評(píng)機(jī)制都不完善。

    謝平還直言，由于政策性銀行監(jiān)管辦法的缺失，存在著監(jiān)管的失靈和失效。“政策性銀行本身在監(jiān)管方面也可以套利，我虧了算政策性業(yè)務(wù)，我賺了可以算商業(yè)性業(yè)務(wù)。”

    也有商業(yè)銀行的人士認(rèn)為，政策性業(yè)務(wù)拿著低價(jià)的央行再貸款或者具有國(guó)家主權(quán)信用作為支撐的低成本發(fā)債資金，卻進(jìn)入了商業(yè)領(lǐng)域和商業(yè)銀行開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，這并不公平。

    賈康對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，“這就是處理直接效益和綜合社會(huì)效益之間的矛盾。許多正的外部效應(yīng)很難體現(xiàn)在直接效益上。這就應(yīng)當(dāng)建立合乎政策性銀行可持續(xù)發(fā)展的考核激勵(lì)機(jī)制。”

    賈康認(rèn)為，科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，最重要的著眼點(diǎn)是看政策性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，考察政策性金融機(jī)構(gòu)在理順社會(huì)資金配置中發(fā)揮作用的大小，而不是與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)類(lèi)似，簡(jiǎn)單地以經(jīng)營(yíng)的虧損與盈利為出發(fā)點(diǎn)。盈利性目標(biāo)應(yīng)該成為政策性金融機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)之一，但它要從屬于政策性目標(biāo)完成情況的績(jī)效評(píng)價(jià)。

    對(duì)于某些并不一定盈利的政策性業(yè)務(wù)，國(guó)務(wù)院表示要“明確風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制”。賈康認(rèn)為，政府應(yīng)以合理形式適當(dāng)補(bǔ)償政策性金融機(jī)構(gòu)在開(kāi)展低收益或高風(fēng)險(xiǎn)的政策性業(yè)務(wù)時(shí)產(chǎn)生的虧損。但利益補(bǔ)償機(jī)制并不是讓政策性金融機(jī)構(gòu)躺在財(cái)政身上，由財(cái)政兜底經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

    他認(rèn)為，政策性貸款的發(fā)放者、使用者以及作為其發(fā)放后盾的財(cái)政，應(yīng)當(dāng)以一定形式實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；政策性信用擔(dān)保的擔(dān)保機(jī)構(gòu)、受益企業(yè)、所涉商業(yè)銀行和財(cái)政之間，同樣應(yīng)是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的，這樣才能減少“道德風(fēng)險(xiǎn)”，使政策性金融體系長(zhǎng)久運(yùn)行。

    與商業(yè)銀行相比，政策性銀行過(guò)去在資本充足率方面沒(méi)有明確標(biāo)準(zhǔn)。本次國(guó)務(wù)院對(duì)三家改革方案中的批復(fù)明確提出，進(jìn)出口銀行和農(nóng)發(fā)行要確立“以資本充足率約束機(jī)制”，已經(jīng)進(jìn)行股份制改造的國(guó)開(kāi)行要“明確資金來(lái)源支持政策，合理補(bǔ)充資本金，強(qiáng)化資本約束機(jī)制”。